关于县级综合执法改革的实践与思考（一）

　　综合行政执法是指行政机关或法律法规授权的组织或者依法授权的组织，依据法律程序在一定的管理范围内，综合行使多个行政机关或法律法规授权组织的法定职权的一种执法体制。推进综合执法改革，是贯彻全面依法治国、建设法治政府的重要举措，是转变政府职能，推进政府管理体制创新的重要内容，对整合执法主体、相对集中执法权、推动执法重心下移、建立权责统一权威高效的行政执法体制具有重要意义。

　　一、探索与实践

　　坚持以转变政府职能为目标，以整合执法力量、相对集中执法权为切入点，积极探索跨部门跨领域综合行政执法体制，着力解决多头执法、交叉执法问题。

　　1.建立县级综合执法机构。积极探索开展跨部门的综合执法工作，将县城市管理综合行政执法局更名为县综合执法局，将县畜牧兽医综合执法大队、县草原监理站、县农业行政综合执法大队、县城市规划管理大队、县城市市容管理大队、县环境卫生管理大队和县林政稽查队等6个部门的7个执法机构，整合组建了城市规划、市容市貌、环境卫生、市场执法、农林执法、水务执法大队等6个执法大队，为副科级建制，隶属县综合执法局管理。

　　2.全覆盖设立乡镇执法所。切合综合执法改革试点，整合乡镇食药所、国土所、工商所、文化服务中心、动植物疫病防控和农产品质量监管服务中心及医药卫生、环境保护、安全生产监督管理、乡村道路路政管理等领域的行政处罚权，组建成立乡镇综合执法所，正科级建制，设所长、副所长各1名。在运行机制上，乡镇执法所属县执法局派出机构，管理体制上实行条块结合的双重管理，以乡镇管理为主。

　　3.梳理规范执法事项。县级层面在相对集中行使7个方面47项行政处罚权的基础上，整合国土（部分）、交通（部分）、农业、畜牧、农机、水务、水保、林业（除森林公安处罚权外）等8个部门的部分或全部执法事项共525项。乡镇执法所又整合了环保、工商、国土、食品、安监、卫生、文广等7个部门的执法事项998项。

　　4.推进行业领域综合执法改革。根据中央和省市关于五个领域综合行政执法改革的实施意见，组建成立农业、生态环境、文化市场、市场监管、交通运输等5个领域综合行政执法队。同时，除5个领域综合行政执法队外，县直单位发改、工信、人社、卫健、住建、自然资源、应急管理、综合执法等8个领域还有12支执法队，具体为县粮食稽查大队、县工业节能监察大队、县人力资源和社会保障监察大队、县社会保险稽核大队、县卫生计生局综合监督执法所、县建筑工程质量监督站、县国土资源执法监察大队、县安全生产执法监察大队及县执法局所属城市规划、市容市貌、环境卫生、市场执法等12支执法队。

　　二、问题分析研判

　　调研中，重点对2012年综合执法改革、2015年全省综合执法试点县改革和2019年5个领域综合行政执法改革中，政策衔接、职责划转、人员转隶、运行体制及履职成效等方面中存在的问题和不足进行了分析研判，笔者认为县级综合行政执法改革主要存在以下三个方面12项具体问题。

　　一是综合执法机构职责范围过宽，执法责任出现缺位。一是综合执法范围过大，执法职能难落实。2015年综合执法试点县改革后，县综合执法局行使525项行政执法权，乡镇综合执法所除了以县执法局名义行使15个方面525项执法权外，还要以工商等7个部门名义行使998项行政执法权，执法职责范围过于宽泛、执法工作业务性强，且与现有执法力量不匹配，乡镇执法职能难以落到实处。同时，在综合执法领域，至今未出台一部统一权威的法规制度，大多依据地方政府的规范性文件执法，对于到底该管什么怎么管缺乏标准来指导操作，县综合执法局只能“借法执法”。二是管理运行体制不顺畅，部门联动难协调。试点改革后，虽然建立了《县级综合执法配合协作办法》，但县综合执法局承担了大部分行政执法职责，乡镇执法所作为县综合执法局的派出机构，以县执法局或各行业主管部门名义开展执法，行业主管部门协调难度较大，互相配合很难到位。2019年分领域综合执法改革后，县综合执法局收回乡镇执法文书，产生了乡镇执法所因无执法文书而无法执法的问题。三是审批监管与执法脱节，执法效率难保证。综合执法改革后，行政处罚权划归执法部门行使、审批权保留在原单位，造成审批和监管脱节，实际工作中弱化了事前事中的管理，受理案件需跨部门移交，延长办案周期，降低执法效率，也很容易错过最佳执法时限，影响执法效果。如违法占地建设案件，国土部门在发现违法行为后仅调查取证后将案件移送执法局，但未及时制止当事人违法行为，待县执法局受理案件，组织力量开展执法活动时违法事实已经形成。四是改革体制衔接不顺畅，政策规定难把握。2019年5个领域综合行政执法改革中，按照中央和省市改革精神，将县综合执法局承担的原农业管理、农机管理、畜牧管理、工商行政管理、乡村道路管理等5个方面的行政处罚权移交各领域新组建的执法队承担，对暂未组建分领域执法机构的水务、林业部门而言，执法职能面临无处承接的困境（原水务部门的水土保持预防监督站和林业部门的林政稽查队已撤销）；若继续由县综合执法局承担，则与县综合执法局“城市管理领域综合执法”的功能定位产生矛盾，相关执法职责的划转处于尴尬境地。

　　二是分领域综合执法改革尚需完善，行业执法亟待规范。一是执法机构组建体制有待明确。2019年分领域综合执法改革中，按照中央和省市指导意见精神，县级5个领域综合行政执法队实行“局队合一”体制，在学习理解上存在认识偏差，在执法队性质确定、班子配备、人员转隶、车补发放、“三定”制作等工作落实中，县区存在差异。二是执法人员身份编制有待明确。分领域综合行政执法改革后，县级5个领域执法队共划转人员复杂，不同性质人员编制和身份混存于执法机构，给日常管理带来困难，对公务员及参公人员身份待遇问题及需明确。三是分领域执法职责有待明确。特别是生态环境保护综合行政执法改革中，要求整合国土、农业、水利、林业等部门涉及生态环境方面的执法职能，对整合后执法队应履行的具体执法职责应进一步明晰，确保上下对应、县区大体一致，确保有序延伸到乡镇执法。四是基层派驻执法机构有待明确。2019年分领域综合执法改革中，除市场监管领域明确要求单独设置执法机构外，其他各领域对如何下移执法重心虽然表述各不相同，但均没有明确由乡镇综合执法所承担相应的执法职责，乡镇执法所陷入“管也不是，不管也不是”的执法困境

　　三是基层执法力量整合有待探索，乡镇执法难以延伸。一是乡镇站所职责有重叠。2015年在组建乡镇综合执法所时，已经整合了乡镇工商所、食药所、安监站等7个领域相关执法职责。2019年市场监管领域综合行政执法改革实施方案，要求组建乡镇市场监督管理所。同时，按省市要求，乡镇安监站已统一更名为应急管理所，造成乡镇市场监督管理所、应急管理所与综合执法所职责交叉、机构重叠问题。二是执法机构整合范围亟待明确。2015年综合执法试点改革中，乡镇成立了乡镇执法所，但在执法队伍上，工商、食药、国土等派驻机构仍然保持原来的建制和管理体制。按乡镇“一支队伍管执法”的要求，乡镇综合执法所整合范围、机构设置、单位性质亟待明确。三是乡镇执法所隶属亟待调整。2019年分领域综合执法改革后，县综合执法局承担的原农业等8个领域的执法职责应划归5个相关主管部门。同时，按照县综合执法局“城市管理综合行政执法”的职责定位，乡镇执法所作为县综合执法局派出机构的隶属关系亟需调整。四是执法主体资格亟待确认。中办、国办《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（中办发［2019］5号）指出，由省级政府统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位。现行法律、法规和规章中授予乡镇执法权依据只有几项，在没有合法主体的情况下，只能以业务主管部门派驻或授权等形式开展执法。