新常态下机构编制工作定位思考

机构编制工作作为上层建筑的重要组成部分，在党和国家事业发展中发挥着重要的体制和机制保障作用。在经济社会发展进入新常态这样的大背景下，机构编制部门必须认识新常态、适应新常态，定好位、履好职，努力推进机构编制工作持续健康发展。

一、新常态下机构编制工作要有新认识

（一）定位更加准确，思想更加解放。

新常态下，机构编制工作不能墨守成规，要转变转统思想观念，精准定位，适应当前发展需要。一是要由被动向主动转变。“控制总量、盘活存量、动态调整、增减平衡”原则要求机构编制部门树立超前意识和主动意识，也要求机构编制管理由被动向主动转变。要结合本地实际，及时根据单位、部门机构职能变化，主动就完善体制机制、规范编制管理提出具有前瞻性的建议，优化机构设置，盘活编制资源，达到“管而不死，活而不乱”的动态均衡状态。二是要由粗放向精细转变。长期以来，机构编制管理为“坐等上门”模式，单位、部门提出诉求后，机构编制部门再与省级部门纵向、兄弟市州横向对比后进行审批，缺乏实地调研，缺乏事后跟踪。现行机构编制管理要改变传统模式，将调查研究作为审核审批前置条件，建立追踪问效制度作为职能运行监管的重要手段，把好事前事后关口，提升管理水平。三是要由封闭向开放转变。由于编办独立运行时间不长、服务对象特殊，导致机构编制部门“地位”不够显现，“名声”不够响亮，群众知晓度也不够高。只有加强机构编制的管理，拓展宣传渠道，丰富服务手段，强化监督检查，使机构编制部门从后台走到前台，从隐秘走向开放，才能让更多的单位、部门，更多的群众了解机构编制这项工作，熟悉编办这个部门，才能让广大群众自觉参与进来，形成工作强大合力。

（二）任务更加繁重，推进更加困难。

新常态下，机构编制部门工作任重道远，工作越来越艰巨，任务越来越繁重。一是全面深化改革。机构编制事关上层建筑，在全面深化改革的今天，面临巨大压力。从十八届三中全会《决定》明确的改革任务来看，与机构编制工作相关的任务大概有6大类、近60项内容；从市委全面深化改革的任务看，机构编制部门2014年牵头改革任务4项，参与17项；2015年牵头改革任务2项，参与3项。二是优化资源配置。机构编制是有限资源，需要不断优化资源配置，才能与经济社会发展需求相适应。从当前情况看，编制配置还不够合理，市、区县行政编制甚为紧张，部分区县表现更为突出；一些部门内设机构个数设置太多，超过部门实有人员数；一些部门“官”多兵“少”，人员结构失衡，个别部门甚至是有“官”无“兵”。三是理顺职责关系。职能职责不清容易导致遇到事情时部门间相互推诿、踢皮球。今年，由机构编制部门牵头，市、区县分别制定了政府部门责任清单，明确了主要职责，厘清了职责边界，落实了责任主体，解决了部门职责越位、缺位、错位等问题。但理顺职责关系不是一朝一夕或一个时间节点就能完全解决的问题，还需要建立动态调整机制，根据不同阶段工作重点和部门职责变化及时调整相关职责。

（三）管理更加规范，要求更加严格。

新常态下，机构编制管理更加规范有序，从严从紧管理的紧箍咒越念越紧，越来越严。一是从上级要求看。党的十八大报告中明确要求，严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数。李克强总理向社会庄严承诺“约法三章”，明确任期内财政供养人员只减不增。中央编办、省委编办也对落实财政供养人员只减不增都提出了明确的要求。二是从政策规定看。在《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字〔2007〕2号）基础上，中办出台《关于严格控制机构编制的通知》（厅字〔2011〕22号），进一步明确机构编制管理纪律。在《机构编制监督检查工作暂行规定》基础上，中纪委出台《机构编制违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》（中纪发〔2009〕15号），进一步加强了机构编制违纪违规处分力度。中央纪委、中央编办等七部门印发《党政领导干部和国有企业领导人经济责任审计规定实施细则》（审经责发〔2014〕102号），将机构编制执行情况纳入领导干部任期经济责任审计范围。三是从执行情况看。全市机构编制部门认真贯彻落实财政供养人员只减不增总要求，坚持从严从紧掌握原则，切实加强机构编制管理。从2014年开始，将机构编制纳入了市委、市政府绩效目标管理，今年又将机构编制执行情况纳入了领导干部任期经济责任审计范围。同时，近年来先后出台了《机构编制管理问责办法》、《关于进一步加强机构编制管理的若干规定》等文件，强化违纪违规责任追究，切实维护机构编制严肃性和权威性。

二、新常态下机构编制工作面临新考验

（一）全面深化改革带来的考验。

一是推进深化改革。十八届三中全会作出了“全面深化改革若干重大问题的决定”，诸多改革内容涉及职责的重新分配、利益的重新调整，需要机构编制部门积极配合、主动担责。如何使全面深化改革达到精简统一效能目的，如何确保改革后不突破“财政供养人员只减不增”的政治底线，机构编制部门面临巨大考验。二是推进事业单位分类改革。2011年，中办印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确：到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。当前，只完成了事业单位清理规范、初步分类、审核审批等基础性工作，涉及核心问题的人员安置、社会保障等如何处置的具体配套性文件还未完全到位，因此，下一阶段推进中机构编制部门将面临巨大考验。三是推进重点领域改革。按照全面深化改革要求，推进纪检监察、司法管理、财政税收、科技教育、文化体育、医疗卫生、环境保护、食品药品和检验检测等行业和领域体制改革，探索在重点领域推行综合执法及跨部门综合执法、大幅减少市县两级政府执法队伍种类、完善市县两级政府行政执法管理等诸多改革工作也将给机构编制部门带来巨大考验。

（二）严格控编减编带来的考验。

一是守住总量与刚性需求的矛盾。中央编办要求，严守机构编制总量不增的底线，确保中央规定的地方政府机构限额不突破，各级行政编制总额和各项专项编制总额不突破，确保事业编制以2012年底统计计数为基数只减不增。但随着经济发展、社会进步、城市扩容，在社会管理、公共服务、民生保障以及促进经济社会发展的重点领域和关键环节对机构编制的需求越来越多，越来越大，一方守住总量是政治任务，一方发展需要是刚性要求，二者之间必然形成直接冲突，成为一对矛盾体。二是动态调整与部门利益的矛盾。机构编制是稀缺资源，也是部门的核心利益。日常工作中，部门总是以工作任务重、人员编制少、问题困难多等为理由，片面强调部门利益，夸大自身困难，千万百计增设机构增加编制。一旦机构设立了、编制增加了，就成为了部门的“私有财产”，以后要撤销或要减少就会遇到相当大的阻力，仅靠机构编制部门协调是不够的，往往需要编委领导出面才能解决。三是从严从紧与监督乏力的矛盾。在机构编制管理上，从上到下都要求从严从紧，对违反机构编制管理的行为严肃查处，但实际工作中感到监督力度远远不够。目前，国家没有出台专门的机构编制法律，从中央到地方虽然制定了相关的管理办法，但是对具体责任追究措施不够明确，监管缺乏力度。另外，市、区县从事监督检查人手明显不足，区县更为明显，工作人员都是兼职，根本无法正常开展机构编制监督检查工作。

（三）干部能力不足带来的考验。

一是政策知识不熟。机构编制工作是一项政策性强、业务性专、法规度高的工作。一方面机构编制部门成立较晚，成熟的法律法规、行业标准少，专业出身的干部少，对机构编制法规政策及编制标准研究的少；另一方面机构编制工作常要依法授权，而现实中通晓各部门法律法规的干部较少，掌握部门履职依据、内容、程序、效果的干部也少，如何增强机构编制工作的前瞻性和权威性，如何准确界定各部门职能职责，考验着机构编制干部的业务和能力。二是执行能力不够。机构编制部门承担着主管行政体制改革、机构编制审批、调整、分配，权利很大，责任不小。但在实际工作中，一些部门通过领导讲话、批示或打招呼、党委、政府文件、人大政协报告、上级条条干预等不同形式，从各种渠道干预机构编制工作，影响机构编制部门独立处理机构编制业务的正常秩序。同时，由于干部职工业务能力的不足，在处理机构编制各类复杂问题时，也体现出执行能力不够的问题。三是创新意识不强。近年来，我市认真落实省委编办有关要求，在落实机构编制集中审批、加强机构编制管理、健全部门配合协调机制、推进实名制系统建设等方面直抓实干，取得了一定成绩，多项工作走在了全省前列，但无论是纵向或是横向看，多数时候还习惯于凭老经验、老办法想问题、做工作，缺乏深入基层扑下身子搞调研的实干作风，缺乏敢闯敢试敢为人先的创新精神，工作主动性和创造性还有待加强。

三、新常态下机构编制工作要有新路径

（一）以全面深化改革为重点，抓改革促发展。

一是加快政府职能转变。坚持职能整合、上下对应、统筹平衡、整体推进的原则，以职能转变为核心，优化机构设置、理顺职责关系，创新体制机制、提高行政效率，一方面，加强政府责任清单位归口管理，督促各部门认真组织实施，确保“法定职责必须为”，防止部门不作为。另一方面，优化调整“三定”规定，进一步明确部门职责、规范机构设置，从严控制编制和职数，解决职责分散交叉。二是扎实推进事业单位分类改革。继续做好事业单位分类改革工作，对行政类事业单位逐步将行政职能划归行政机构或转为行政内设机构，对从事生产经营活动的事业单位转企改制，对公益类事业单位强化公益服务性质。今后不再新设承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位，已认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，在过渡期内继续按照现行政策法律法规履行职责，使用事业编制只减不增，人员只出不进。三是配合推进其他领域的改革。以市场监管、城市管理、文化管理、资源环境、农业管理、交通运输和城乡建设等领域为重点，积极探索推进综合执法体制改革，整合优化执法资源，减少执法层次，减少执法队伍种类，一个部门设有多支执法队伍的，业务相近的整合为一支队伍；不同部门下设的职责任务相近或相似的队伍，逐步整合为一支队伍。同时，按照省上统一安排，做好纪检监察、财税体制、医药卫生体制、环境保护、科技教育等领域改革的衔接；推进地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管理体制；积极推进其他行业和领域的体制改革，研究破解重点难点问题。

（二）以实现只减不增为目标，抓管理促规范。

一是提升机构编制地位。借助网络、媒体等平台，加大机构编制政策法规宣传，营造良好的舆论氛围。积极争取有关部门支持，力争将机构编制法规制度纳入党校行政学院教学内容。认真开展领导干部“机构设置、编制使用以及有关规定的执行”履职情况审计，强化工作监督。严格市、区县党委、政府和市级各部门、单位机构编制管理工作目标绩效考核，坚决逗硬奖惩。二是规范机构编制管理。按照机构编制管理“3个必须”、“4个不得”、“4个严禁”要求，扎扎实实抓好机构编制政策法规的落实，决不闯“红灯”。围绕财政供养人员只减不增目标，着力于控制和减少编制增量，确保全市行政编制不突破省委编委下达的总数、事业编制不突破2012年统计年报数据，并在总量内有所减少。认真执行机构编制集中审批制度，进一步健全规章制度，规范审批权限，严格审批程序，杜绝暗箱操作，让权利在阳光下运行。三是严肃机构编制纪律。时刻牢记机构编制工作纪律，筑好防线，守住“底线”，警钟长鸣。依托财政供养人员审核、机构编制年度统计等，认真开展机构编制日常检查。深入开展“三超两乱”和“机构编制六个方面突出问题”整治，坚决纠正违纪违规行为。对擅自设立机构、加挂牌子、超编进人，超职数配备领导干部的部门和单位，按照“谁批准、谁负责”的原则，严肃进行查处，坚决实行问责。

（三）以加强能力建设为保障，抓素质促提升。。

一是注重自我学习。新常态下，新情况新问题层出不穷，必须加强政治理论学习，用理论指导推进改革管理各项工作。要深入学习全面深化改革的重大理论、重大观点和新思路、新论断，学会并善于用全局观念和政治眼光研究分析处理问题。要加强对机构编制业务和法律、经济等知识的学习，不断提高学习的针对性和实效性，提高机构编制工作的处理能力。二是提高执行能力。新常态下，各项改革和机构编制工作任务日益繁重，必须以踏石留印、抓铁有痕的劲头和作风，把工作做深、做细、做实。要明确责任抓落实，建立健全目标责任制，层层分解各项目标任务，逐项落实到科室，明确到岗，责任到人。要突出重点抓落实，紧紧抓住改革和管理各项任务的重点，凝心聚力，着力推进，一抓到底，抓出成效。要坚持原则抓落实，严格按规定和程序办事，一把尺子量到底，不开口子，不搞变通。三是强化工作创新。新常态下，要善于树立创新思维，跳出各种条条框框的束缚和限制，摸索出新的符合实际、解决问题的实际举措。要以深化各项改革和严控机构编制为重点，加强调查研究和系统谋划，为党委、政府科学决策提供切实有效的参谋服务。要从群众反映的热点、难点问题入手，树立问题导向，开展有针对性的调查研究工作，提出创新举措，消除制约经济社会发展的体制机制障碍。要认真研究和把握机构编制管理特有的规律，不断创新方式方法，以改革创新破解工作难题，以重点突破带动整体推进，以动态调整放大资源效应，以强化执行抓好工作落实，以真督实查巩固工作业绩，不断提高工作效能，提升工作水平。